vrijdag 30 juni 2017

Decentralisatie van de jeugdzorg als historische vergissing



Decentralisatie van gezag heeft historisch gezien altijd twee oorzaken; het uiteenvallen van een wereldrijk of de opkomst van regionale machten die zich onafhankelijk willen maken van het centrale gezag van een wereldrijk (dat meestal al aan het verzwakken is). Het eerste zien we in het vroeg-middeleeuwse Europa na de val van Rome door invallen van barbaren uit het Noorden en pestepidemieën en het tweede aspect zien we bij de opkomst van de Noord-Italiaanse staten die zich losmaakten van het Duitse keizerlijke gezag of het zich losmaken van de Nederlanden van het onbestuurbaar geworden wereldrijk van de koning van Spanje. Decentralisatie vraagt om twee ingrediënten om te kunnen slagen; een zwak centraal gezag en een sterke lokale ontwikkeling van de economie met als gevolg de emancipatie van gecultiveerde en betrokken burgers. Bij de Decentralisatie van de jeugdzorg was er wel sprake van het één (zwakke overheidscontrole op de jeugdzorg in de verschillende provincies), maar zeker niet van het ander (een sterke regionale overheid met grote bereidwilligheid tot zelfbestuur in jeugdzorgzaken). En misschien nog wel het allerbelangrijkste, er was zeer weinig motivatie bij de gewone burgers voor de pas uitgevonden participatiesamenleving en de ‘pedagogische civil society’ die werd geprofeteerd vanuit de academische sociale faculteiten.(1)

Decentralisatie vaak onvrijwillig

Eén vorm van decentralisatie in de middeleeuwen zagen we in Frankrijk in de tijd dat de vazallen van de Frankische koningen zich in toenemende mate gingen onttrekken aan het gezag van hun heer en steeds meer als koninkjes gingen regeren in hun eigen domein. De komst van de stenen kastelen in de Hoge Middeleeuwen maakte het voor koningen vrijwel onmogelijk om hun opstandige en eigengereide vazallen tot de orde te roepen, want dat zou vele plaatselijke en zeer kostbare oorlogen vragen en dat hadden ze er niet voor over. De lokale heersers (kasteleins) ontwikkelden ieder hun eigen rechtssysteem voor het oplossen van plaatselijke geschillen en ze waren daarmee (met door henzelf aangestelde rechters) niet alleen beschermers van de plaatselijke bevolking, maar in feite absolute heersers. De koningen van Europa probeerden als gevolg van de herontdekking van het Romeinse recht tijdens de renaissance een juridische macht terug te krijgen over hun onderdanen (graven en hertogen) door hun gewoonterecht te omzeilen en politieke tegenstanders te laten veroordelen door hun eigen ‘Romeinse rechtbanken’. De Decentralisatie van een rijk was vanuit het centrale gezag gezien vaak onvrijwillig en leidde tot allerlei soorten van onrecht en willekeur in de regio’s, terwijl de koningen en keizers zelf weer met meedogenloze manieren probeerden om hun overkoepelende gezag te herstellen, door heroveringsoorlogen en inquisities.

Kunnen gemeenten wel sturen?

Met de Decentralisatie van de jeugdzorg in 2015 zagen we het merkwaardige fenomeen van de opsplitsing van sociaal beleid (ouderenbeleid/ jeugdzorg) over talloze gemeenten, terwijl een centraal juridisch systeem gehandhaafd bleef (de Nederlandse wetgeving). Aangezien jeugdzorgzaken via de Raad voor de Kinderbescherming met dit nationale rechtssysteem verbonden zijn kan de invloed van de gemeenten niet verder reiken dan hun vermogen om het juridische gedrag van jeugdbeschermers te beïnvloeden. Al vóór de Transitie stelde Jeugdzorg Nederland dat gemeenten zich niet mochten bemoeien met zaken die onder de rechter waren. Met andere woorden, de gemeenten zouden zich uitsluitend mogen bemoeien met preventieve vormen van hulpverlening, maar bij ‘gevaar voor het kind’ was het een zaak tussen jeugdzorg/RvdK en de rechter. Het probleem daarmee was dat jeugdbeschermers en rechters om diverse redenen (geen tijd, geen geld, geen toetsingsmogelijkheden) al jaren een één-tweetje hebben met elkaar en dat ouders in dergelijke jeugdrechtzaken vaak het onderspit delven. Hoe zouden gemeenten hierop moeten sturen, als ze verantwoordelijk werden voor de bekostiging van ondertoezichtstellingen en uithuisplaatsingen? Het idee van de Decentralisatie was dat er een Participatiesamenleving zou ontstaan, maar niemand kon eigenlijk aangeven waarom. Binnen familiesystemen zou men elkaar gaan helpen en daardoor kon de bemoeienis van jeugdzorgprofessionals worden teruggedrongen of zelfs voorkomen. De Sociale Wijkteams zouden ze een stap vóór zijn en met gezinnen rond de tafel gaan, een gezinsplan maken en de gang naar de rechter was dan helemaal niet meer nodig. Tot zover de theorie…

Eigen Kracht als Haarlemmerolie

In werkelijkheid is er onder de bevolking nooit enig draagvlak geweest voor een participatiesamenleving, want we zijn een hoog ontwikkelde geïndividualiseerde cultuur met op elk maatschappelijk gebied landelijke regelingen. De overheid heeft een vaag concept van Eigen Kracht, dat alleen heel specifiek van toepassing was op probleemgezinnen bij het afbouwen van kinderbeschermingsmaatregelen, gebruikt als een generaal concept dat op elk gezin van toepassing kon zijn met wat voor hulpvraag dan ook.(2) Dit had niet alleen tot gevolg dat ieder gezin met een autistisch- of Lyme kind impliciet verdacht werd van pedagogische onbekwaamheid (met dreiging van juridische strijd over ondertoezichtstelling of uithuisplaatsing), maar ook dat er lekker gekort kon worden op specialistische (j-ggz) hulp aan kinderen, want elk medisch probleem werd overgeschilderd tot sociaal probleem (3). Anders dan het zelfbewust opeisen van meer regionaal gezag door de steden bij het jeugdzorgbeleid, kregen de meeste plaatselijke bestuurders de Transitie gewoon in de maag gesplitst en was er onder de gewone bevolking geen enkel draagvlak voor dit zeer risicovolle plan van een sociale omwenteling. Het was een ‘wedergeboorte’ die als een doodgeboren kind ter wereld kwam, dat tweeëneenhalf jaar later nog aan de slangetjes ligt, met de belofte dat er nog zo’n vijf jaar(!) nodig zijn voordat ze met zekerheid iets kunnen zeggen over het wel of niet slagen van de Decentralisatie.(4) Een geweldige stap voorwaarts voor onze beschaving.

Méér centraal gezag

Wat er in feite nodig was bij het falende jeugdzorgbeleid van de afgelopen twintig of dertig jaar, was niet minder maar juist méér centraal bestuur en betere controle op de uitvoering van zowel vrijwillige als gedwongen hulptrajecten. Daar heeft het jarenlang aan ontbroken en er is ook nooit gehandhaafd (bij omgangssabotage na echtscheiding of het uitblijven van behandeling na uithuisplaatsing), zodat de jeugdsector altijd wegkwam met mooie beloften om aan zelfverbetering te zullen doen. De Nederlandse overheid en haar verhouding tot de jeugdzorg had immer het karakter van de machteloze Duitse keizer die geen enkele greep had op de talloze hertogdommen, graafschappen en ridderschappen die zijn uitgestrekte rijk tot een politiek-sociale lappendeken maakte, waardoor hij voortdurend tot compromissen gedwongen werd met de in theorie aan hem ondergeschikte edelen. Zo staat de Nederlandse overheid in verhouding tot de landelijke jeugdzorglobby en organisaties die hun brood verdienen met de meldingshysterie (5). Vraag een gemiddeld raadslid van een kleine of grote stad hoe ze de kwaliteit van de jeugdzorg moeten controleren en machtsmisbruik door jeugdbeschermers moeten tegengaan en ze weten het niet. Ze vragen in sommige gevallen aan ouderorganisaties om advies en hoewel dat een gunstig neveneffect is van de Transitie (het jarenlange falen van jeugdzorg komt nu aan het licht) laat het wel zien hoe slecht de landelijke overheid de Transitie heeft begeleid. Ze heeft eigenlijk helemaal niets begeleid, behalve dat ze een instrumentele overdracht heeft gerealiseerd waarbij alle praktische en ideologische problemen van het oude Bureau Jeugdzorg als wanproduct op de grens van sociaal en juridisch domein, terug te vinden zijn bij de sociale wijkteams en de beschermtafels.

Over- en onderdiagnosticering

Al voor de Transitie in werking trad spraken diverse groepen van het ‘over de schutting gooien’ van de jeugdzorgproblemen bij de gemeenten. En zo pakt het ook uit, want niet alleen is er ondanks de waarschuwing van jeugdzorgkenner Rene Clarijs een incomplete Transitie uitgevoerd (doorverwijzing naar j-ggz via huisarts bleef gehandhaafd - En terecht!) zodat de dreigende beleidsklucht die hij voorspelde nu een feit is geworden (6), maar de wijkteams zelf blijken ook zeer incompetent en geen hond loopt er naar binnen. Zeker niet de multiprobleemgezinnen die de overheid hoopt te vinden voordat een heel familiecluster van dertig personen of meer criminaliseert en alle broertjes, zusjes, neefjes en nichtjes met zich meetrekt. Dat kostenplaatje zal niet verminderen en het beroep op j-ggz (door autochtonen) is niet zoals beloofd naar beneden gegaan en de onderdiagnosticering van allochtone kinderen is dus eveneens niet verbeterd richting méér diagnostisering, waardoor in theorie een deel van de criminaliteit onder bijvoorbeeld Marokkaanse jongeren zou kunnen worden verminderd (LVB, ASS, ADHD, etc). Er wordt op bescheiden schaal wel gewerkt in deze richting, maar dat gaat weer buiten de wijkteams om en is vaak verbonden met de Top-600. (7) De wijkteambeloftes komen niet uit en van een bezuiniging door meer efficiëntie in het jeugdbeleid is geen sprake. Vandaar dat er nu overal geld bij moet en Martin van Rijn als een idioot op zoek moest gaan naar hulp voor suïcidale kinderen op wachtlijsten. Maar dat zijn niet de enige kinderen die hulp nodig hebben en de gemeenten zullen uiteindelijk pijnlijke financiële keuzes moeten maken, want het geld was niet geoormerkt.(8) Dan maar een bibliotheek of zwembad sluiten, of de subsidie voor de muziekvereniging stopzetten. Fijn hoor, dat ze het nu zelf mogen doen.

Een volledige 'knip'

Het antwoord op het jeugdzorgprobleem van de afgelopen twintig jaar lag uiteraard maar voor een deel in het sociale domein (en zelfs dat pakken ze verkeerd aan), maar voor een belangrijker deel op het juridische terrein. Hoe kan de gemeente nu bepalen of gedwongen maatregelen voor een kind nodig zijn of dat iets beter in het vrijwillige kader kan worden opgelost? De spraakverwarring ontstaat al vanuit het oude concept van Bureau Jeugdzorg dat ging over beide domeinen van hulpverlening (VWS) en Justitie (via de Raad voor de Kinderbescherming). Door 'hulp' en 'gevaar' altijd in één zin te noemen en door de term ‘doorzettingsmacht’ voor wijkteams op te nemen in het Amsterdamse Transitiehandboek ‘Om het kind’ blijft dit tot in lengte van dagen een 'grijs gebied' en daar spint vooral jeugdzorg garen bij. Doorzettingsmacht betekent in de Nederlandse traditie van jeugdbeleid een zeer nauwe verstrengeling van ‘helpen’ en ‘dreigen’ bij het begeleiden van gezinnen. Er wordt geen principieel onderscheid gemaakt tussen ouders die hun kind mishandelen of doden en ouders die een opvoedprobleem hebben (pedagogisch of kindeigen problematiek). Allemaal treft hen dezelfde verdenking; het kind moet beschermd worden door de staat (vertegenwoordigd door jeugdzorg die nauwelijks wordt gecontroleerd) tegen de ouders die een potentieel gevaar zijn voor het kind. Dit is altijd het uitgangspunt bij jeugdhulp via jeugdzorg/wijkteam en daarom is dit traject ook levensgevaarlijk voor welwillende goede ouders. Deze funeste denkwijze is nog steeds niet doorbroken en daarom pleit advocaat Huib Struycken (evenals Peter Prinsen van het Nederlands Advocaten Comité) voor een volledige knip tussen hulpverlening en juridische maatregelen. (9)

Zonder bewezen gevaar, gewoon hulpverlenen

Alleen door de echte kindermishandeling als een strafbaar feit aan te merken (en de ouders te veroordelen) en de vermeende mishandeling te toetsen aan de hand van een draaiboek naar het voorbeeld van het strafrecht, om de rechtmatigheid van een dreigende uithuisplaatsing te beoordelen onafhankelijk van de beweringen en speculaties van jeugdbeschermers (als zelfbenoemde experts), kan de jeugdhulpverlening uit haar juridisch dwangbuis worden gehaald. Op die manier kunnen ouders weer vertrouwen ontwikkelen in de jeugdhulpverlening via CJG of Wijkteam, als die tenminste voldoende expertise in huis hebben om op tijd door te verwijzen naar specialistische hulp wanneer dat nodig is. Een eerlijkere rechtsgang bij dreiging van gedwongen maatregelen is daarbij een goede stok achter de deur, want als er geen ernstige gevaren zijn voor het kind hebben de sociaal werkers van jeugdzorg en dergelijke geen mogelijkheid om een hulpverleningsrelatie onnodig juridisch te laten escaleren en moeten zij wel met een betere kwaliteit van zorg komen. Alleen dan krijgen de gemeenten een beetje grip op het proces, want zoals in het verleden de zeldzame kritische jeugdrechter wel eens te horen kreeg van de jeugdbeschermers dat hij/zij ‘niets begreep’ van hun complexe werkzaamheden, zijn nu de gemeenten de passieve toeschouwers die maar moeten hopen dat de risicotaxaties van de jeugdbeschermers valide zijn en dat ze niet voor niets de prijs betalen van de door jeugdzorg en de Raad gestuurde gerechtelijke uitspraken.

Sven Snijer